内容摘要：随着依法行政理念的确立和加强，我市在法治政府建设方面取得了有目共睹的成绩，其中之一就是越来越多地利用本市律师资源，通过吸纳担任政府法律顾问、受邀参与具体事务论证等形式，为政府行政决策、地方立法、项目实施、个案处理等提供法律服务，在一定程度上提升了我市依法行政的能力和水平。然则，针对新一届市委、市政府提出的我市发展的新的战略目标，目前的政府法律顾问工作尚有诸多需要完善之处，有必要加以健全形成一个规范体系，以便更好地助力我市的经济社会发展。

 

众所周知，政府法律顾问首先出自于温家宝总理在2003年全国依法行政工作电视电话会议关于《全国推进依法行政努力建设法治政府》的讲话中，即“各级政府和各部门要充分发挥法制机构在依法行政方面的参谋、助手和法律顾问作用。”2004年，国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》以文件形式予以确认。自此，我国依法行政、建设法治政府的工作不仅正式拉开了序幕，作为该项工作重要组成部分的政府法律顾问的聘请工作也呈现了欣欣向荣的局面。总观8年来的历程，政府法律顾问工作可谓有喜有忧，一言以蔽之即在政府提高依法行政意识、规范依法行政行为等方面确实整体上起到了促进作用，但基于传统观念的影响、自身素质的限制等，在某些方面尚存有诸多需要完善之处，这在一定程度上影响到政府法律顾问应有作用的发挥。就我市而言，该等情况亦然。现在，新一届市委、市政府提出了“以世界眼光谋划未来，以国际标准提升工作，以本土优势彰显特色，率先科学发展，实现蓝色跨越，加快建设宜居幸福的现代化国际城市”的宏伟发展目标，其中加强政府法律顾问工作的重要性自不待言。这无疑对政府法律顾问工作既是机遇，也提出了更高的要求。因此，有必要在总结既往经验的基础上，发现问题，加以完善，通过健全形成一个规范的顾问体系，更好地服务于我市的经济社会发展，在确保前述目标实现的过程中，有所担当，当好参谋、助手和顾问。笔者及所在的律所，多年担任各级政府的法律顾问，参与了大量政府的法律服务工作，本文结合相关的服务实践，就此浅谈几点个人意见，供与同行探讨。

由于受资料所限，目前对我市及各区（市）政府法律顾问工作的详尽情况未能进行准确统计，只能作一下大概汇总，其简况如下：

从市政府及各区（市）政府层面上看，几乎所有的都组建了政府法律顾问团。有的全部是由律师组成，有的则还吸纳了高校、科研机构的法律专家、学者；有的是面向全市的律师事务所选聘，有的则是仅限于本区（市）所属的律师事务所。

从覆盖的范围方面看，市政府、各区（市）政府及下属机构聘用或使用法律顾问较普遍，街道、乡镇则较少。对涉及的法律事务，有的是从区（市）组建的顾问团中统一调配律师提供服务，有的则是由需求单位自主另外选聘。

从提供的顾问服务方面看，主要是法律咨询、地方立法和政策及规范性文件征求意见、项目论证、合同草拟和审查、改造项目征迁服务、非诉纠纷事务论证并出具法律意见书、案件研讨及代理、上访事件论证和参与处理、参加政府专题会议等，有时会有陪同招商、法律讲座或培训等。

从担任政府顾问的律师外的其他律师参与政府法律事务方面看，有的利用担任人大代表、政协委员的身份，通过提交议案、提案形式，发挥参政、议政作用，据统计全市律师目前担任各级人大代表20人、政协委员45人，多年来积极建言献策，为规范政府依法行政、促进经济社会发展作出了贡献；有的律师则受聘担任市级各职能部门的监督员、观察员等，通过履职也为法治政府的建设发挥了作用。

目前政府法律顾问工作存在的问题是多方面的，当然有些问题并非是我市所独有，现将主要的问题列示如下：

1、市级层面上的政府法律顾问体系尚未建立。从全国范围看，不少地方已经制定了统一的政府法律顾问工作制度，比如温州市政府今年颁布的《关于全面建立政府法律顾问制度的通知》，将政府法律顾问工作纳入制度化、规范化的轨道。而我市目前尚没有一个针对政府法律顾问工作的市级文件，这使得全市的政府法律顾问工作缺少统一的规范，不仅造成人们对该项工作的重要性认识不足，而且各职能部门、各区（市）的做法参差不齐，影响顾问作用的充分、有效发挥。

2、政府法律顾问的选用机制尚待完善。政府法律顾问不同于企业法律顾问，对其的要求更加严格、全面，不仅专业知识精深、执业经验丰富，而且要有较高的政治觉悟、强烈的责任心和良好的职业道德。这就要求在选用政府法律顾问时，要建立起严格、公开、科学的选拔机制，确保适格的律师能够入选，并且要建立配套的考核退出机制，在优胜劣汰中提升顾问水平。但在现实中，或多或少还存在以关系、影响、个人好恶、地域限制等因素确定法律顾问的现象，且存在一旦被选用就不论服务质量而不再调整的情况，这在一定程度上有损设立政府法律顾问的初衷。

3、使用政府法律顾问的观念有待提升。从现实情况看，尽管法律顾问的工作范围在不断拓展、深度也在不断增加，但是比较突出的问题是政府使用顾问的后置性，即不少时候是在决策既定后、事情发生后，再找来顾问律师进行论证或进行补救工作，事前及过程中缺少顾问的参与论证和把关。该等情况，在进行地方立法或制定规范性文件时有，更多地是出现在上马项目、行政执法、潜在纠纷已外化为官司或累积成上访事件等方面。在此情况下，不仅法律顾问常常会陷入无方可解的难题，政府方面也会时不时面临着被动。

     4、政府法律顾问自身的素质有待提高。在此方面的表现主要有：一旦入选为顾问，就很少顾和问，很多时候派其他律师甚至是助理、秘书出面应付；缺少工作的积极主动性，被动等靠政府服务指令，有时存在既便接受服务指令也挑肥拣瘦的现象；缺乏责任心甚至丧失律师立场，一味迎合领导口味，无视甚至玩弄法律发表意见；将顾问作为个人荣誉和承揽业务的资本，甚至在顾问内部进行不正当揽业竞争，偏重经济利益，忽视服务质量和责任等。凡此种种，不仅有损个人和所在律所的形象，也给整个业界造成了不良影响，甚至影响到政府继续使用法律顾问的信心。

5、政府有偿采购顾问服务尚待制度化。无容讳言，律师是以服务收费养家糊口的，尤其是那些有幸担任政府法律顾问的律师，本身还直接或间接承担着分担律所费用、支付助理和秘书报酬等的义务，因此若大量时间和精力无偿投身于服务政府事务，是不现实的。但在实践当中，确实存在有些政府或部门不付费或付费很少的情况，这在一定程度上影响到顾问律师工作的积极性，有些顾问律师很少出面、虽出面但不够认真敬业等，或多或少与此有一定关系。近年来，尽管全国各地包括我市，律师界曾经通过不同形式对政府有偿采购律师服务进行了呼吁，但该等状况仍没有得到实质性改变。

针对以上问题，为更好地发挥律师在服务我市经济社会发展中的参谋、助手和顾问作用，现建议如下：

1、市政府尽快制定关于政府法律顾问工作的规定。该项工作可由市政府法制办牵头，联合市司法局，充分听取各区（市）法制办、各职能机构法制部门以及现担任各级政府法律顾问的意见。在此基础上，制定全市统一的政府法律顾问工作制度，从配备原则、顾问律师条件、工作范围和职责、选用和退出机制、聘用单位与司法局联动考核、日常工作制度、服务采购、监督管理等方面，构建健全的政府法律顾问体系，为政府法律顾问工作提供制度保障。

2、强化各区（市）政府及各职能机构主要领导正确使用政府法律顾问的法律意识。通过文件或其他有效形式，明确政府法律顾问的正确使用方式，由被动转为主动、由事后补救转为事先预防、由节点参与转为全过程跟踪服务、由闭门论证转为一线指导，必要时纳入考核，对重大事项不邀请顾问律师参与风险论证和评估并造成重大损失或影响的，进行问责。

3、司法局加强对政府法律顾问的管理、监督和规范。司法局既是政府的职能部门，也是律师的行业主管部门，因此通过司法局在政府与政府法律顾问间建立一个平台，能够对政府法律顾问管理、规范以及政府法律顾问工作的完善，起到很好的促进和保障作用。在此方面的建议是：一是由市律协制定统一的政府法律顾问工作规范或者指引，提供服务质量保障；二是各级政府、各职能机构将选用的顾问律师名单，抄报司法局、律协，且将服务中出现的有违法律、法规和职业道德、执业纪律的事件上报，通过互动，便于及时处理、整顿和净化顾问队伍；三是司法局、律协定期、不定期地举办政府法律顾问座谈会或专题培训，在加强教育、提升顾问律师服务素质和水平的同时，对发现的政府使用顾问律师过程中存在的问题，及时反馈给相关政府或职能机构，进行沟通和协调，为顾问工作的健康开展扫除障碍、营造有利环境。