公示催告程序，其立法目的是对票据丧失的救济。作为权利人的持票人丧失票据的占有，可以通过公示催告程序使票据权利和票据分离，防止非法取得票据的人持票据请求付款，以保护权利人。但实践中存在大量不当利用公示催告程序、损害善意持票人的行为，已经严重的影响了票据流转和金融秩序。另外，由公示催告程序所引起的票据纠纷，在案由、管辖、诉讼请求等方面，法律没有具体规定，司法实务也没有一致标准，在有些案件中，法官对管辖、案由、诉请的法律依据存在困惑。2015年2月4日起施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》，对此有了针对性的修改和完善。现对公示催告程序修改部分深度解读如下：

一、严格申请公示催告的受理审查标准

《司法解释》第四百四十六条规定：因票据丧失，申请公示催告的，人民法院应结合票据存根、丧失票据的复印件、出票人关于签发票据的证明、申请人合法取得票据的证明、银行挂失止付通知书、报案证明等证据，决定是否受理。

该条是增加条款。增加这一条的背景是，近些年，随着民间借贷和票据融资的发展，有持票人通过民间贴现票据。持票人由于各种原因没有收回贴现款，为了转嫁损失，持票人恶意申请公示催告，最终获取除权判决，领取票款，损害了善意持票人合法利益。因此也产生了后续大量的票据追索权纠纷、票据损害赔偿纠纷。但各地法院对于公示催告申请的受理审查并无一致的标准，过于宽松。基本上申请人提供票据复印件、自己写的情况说明，法院便立案受理。

《司法解释》增加该条规定对人民法院严把立案关，防止不当利用公示催告程序具有重要意义。该条款采取列举的方式，提出了人民法院决定是否受理申请所应考虑的证据。特别是该条强调的合法取得票据的证明、银行挂失止付通知书、报案证明，这是判断申请人是否有申请公示催告的资格、票据丧失是否属实的基本证据。《司法解释》施行后，申请公示催告没有这些基本证据，法院将不予立案。当然，法院受理所考虑的不会限于上述列举的证据。

二、调整公示催告期间，保护善意持票人票据权利

《司法解释》第四百四十九条规定：公告期间不得少于六十日，且公示催告期间届满日不得早于票据付款日后十五日。

《民事诉讼法》第二百一十九条已有“不得少于六十日”的规定。新司法解释增加的部分是“且公示催告期间届满日不得早于票据付款日后十五日”。

增加该内容的背景是，申请人恶意提出公示催告申请，获得除权判决，然后依《民事诉讼法》第二百二十二条规定，在除权判决公告之日后票据付款日到来前，申请人持除权判决向票据付款人请求支付票款。但依据《票据法》的规定，在付款日到来之前，善意持票人无需提示付款。即便提示付款，票据付款人也不会在付款日之前支付。等付款日到来，善意持票人提示票据、请求付款时，票款已经被公示催告恶意申请人领取，损害后果已经发生。

增加“且公示催告期间届满日不得早于票据付款日后十五日”的内容后，即便恶意申请人申请公示催告并获得除权判决，但其领取票款的日期一定是在票据付款日十五日之后。换句话讲，一定是在善意持票人提示票据、请求付款之后。这样，一旦善意持票人发现其持有的票据被他人恶意申请除权判决，便有时间立即采取保全措施，申请停止支付票款。由于票据付款人未支付票款，票据上的权利义务仍存在，善意持票人能提起确认票据权利之诉，主张票据权利，避免善意持票人只能通过票据损害赔偿之诉解决纠纷。如果票据权利得到保护，则由票据付款人（一般是银行）付款，也能避免善意持票人胜诉后不能执行回案款的后果。

三、自除权判决公告之日起才能依判决请求付款

《司法解释》第四百五十三条规定：判决公告之日起，公示催告申请人有权依据判决向付款人请求付款。

《民诉意见》第二百三十三条规定的是“判决生效后，公示催告申请人有权依据判决向付款人请求付款”，《民事诉讼法》第二百二十二条规定：自判决公告之日起，申请人有权向支付人请求支付。《民诉意见》与《民事诉讼法》不符。而且，与除权判决生效相比，除权判决公告之日更具有确定性和可操作性，《司法解释》作此修改。

四、明确了终结公示催告程序后申请人或申报人提起诉讼的管辖

《司法解释》第四百五十七条规定：人民法院依照民事诉讼法第二百二十一条规定终结公示催告程序后，公示催告申请人或者申报人向人民法院提起诉讼，因票据权利纠纷提起的，由票据支付地或者被告住所地人民法院管辖；因非票据权利纠纷提起的，由被告住所地人民法院管辖。

该条规定是新增条款。但是，在2000年11月21日起施行的《最高人民法院关于审理票据纠纷案件若干问题的规定》第六条、第七条中已对管辖做出了相同的规定。不过，票据法司法解释规定的是一般管辖条款，针对所有票据权利纠纷和非票据权利纠纷。本条所针对的是第四百五十八条的前半部分——人民法院依照民事诉讼法第二百二十一条规定终结公示催告程序后，公示催告申请人或者申报人向人民法院提起的诉讼。

在人民法院终结公示催告程序后，申请人可以提出票据返还之诉或确认票据权利之诉，申报人可以提出票据付款请求权之诉，这些案由整体上分为票据权利纠纷和非票据权利纠纷。新司法解释的该条规定，使终结公示催告程序后申请人或申报人提起诉讼的管辖与票据法司法解释关于票据纠纷的一般管辖一致，避免了司法实务中适用管辖条款的疑惑。

笔者认为，在有直接债权债务关系的票据关系人之间，如有约定管辖并且符合法律关于约定管辖规定的，有直接债权债务关系的票据关系人之间关于票据法上的非票据权利诉讼可按照该约定管辖确定地域管辖法院。

五、细化民事诉讼法第二百二十三条规定的正当理由

《司法解释》第四百六十条规定：民事诉讼法第二百二十三条规定的正当理由，包括：

(一)因发生意外事件或者不可抗力致使利害关系人无法知道公告事实的；

(二)利害关系人因被限制人身自由而无法知道公告事实，或者虽然知道公告事实，但无法自己或者委托他人代为申报权利的；

(三)不属于法定申请公示催告情形的；

(四)未予公告或者未按法定方式公告的；

(五)其他导致利害关系人在判决作出前未能向人民法院申报权利的客观事由。

《民事诉讼法》第二百二十三条规定的是：利害关系人因正当理由不能在判决前向人民法院申报的，自知道或者应当知道判决公告之日起一年内，可以向作出判决的人民法院起诉。该条中的正当理由，在《民事诉讼法》和《民诉意见》中均没有具体规定。这给认定正当理由留下了很大空间，也成了公示催告恶意申请人自我辩解的重点。《司法解释》的该条规定列明了正当理由的情形，有利于客观公正的认定正当理由。

该条亮点在第三项，即不属于法定申请公示催告情形的。这是非常有价值的规定。按照民诉法第二百二十三条规定，是否具有正当理由的主体是利害关系人，司法实务多从利害关系人是否知道、应当知道，或是否具有客观原因的角度分析，忽略了申请人的因素。但司法实务中，公示催告恶意申请人都不属于法定申请公示催告情形，例如，申请人已经将票据移转给他人又申请公示催告的、票据不属于法律规定的丧失情形而申请公示催告等。对于不当利用公示催告的，只从利害关系人角度分析和认定正当理由显示公平。《司法解释》将不属于法定申请公示催告情形纳入正当理由，增加了判断是否具有正当理由的角度，即从申请人的角度判断，如果申请人不属于法定申请公示催告情形，即便利害关系人知道公告事实，也构成其依据民诉法第二百二十三条提起诉讼的正当理由。这必将对矫正因申请人不当利用公示催告程序产生的不公正后果产生极为重要的作用。

列举第四项即“未予公告或者未按法定方式公告的”也是一个进步，但公告的法定方式不明确。虽然《司法解释》第四百四十八条规定：公告应当在有关报纸或者其他媒体上刊登，并于同日公布于人民法院公告栏内。人民法院所在地有证券交易所的，还应当同日在该交易所公布。2000年11月21日起施行的《最高人民法院关于审理票据纠纷案件若干问题的规定》第三十二条规定：人民法院决定受理公示催告申请后发布的公告应当在全国性的报刊上登载。但因《司法解释》已明确“最高人民法院以前发布的司法解释与本解释不一致的，不再适用”，所以，《最高人民法院关于审理票据纠纷案件若干问题的规定》第三十二条规定是否继续适用需要最高院进一步明确。因票据具有高度流通性，笔者认为关于公告方式有必要继续适用票据法司法解释第三十二条。

六、规定利害关系人依据民事诉讼法第二百二十三条起诉的案由和诉讼请求

《司法解释》第四百六十一条规定：根据民事诉讼法第二百二十三条的规定，利害关系人请求人民法院撤销除权判决的，应当将申请人列为被告。利害关系人仅诉请确认其为合法持票人的，人民法院应当在裁判文书中写明，确认利害关系人为票据权利人的判决作出后，除权判决即被撤销。

公示催告程序是特别程序，实行形式审查，依特别程序作出的除权判决确定的事实可能客观事实不一致。因此，各国都规定了对公示催告的救济途径。我国民事诉讼法第二百二十三条规定：利害关系人因正当理由不能在判决前向人民法院申报的，自知道或者应当知道判决公告之日起一年内，可以向作出判决的人民法院起诉。但是《民事诉讼法》和《民诉意见》都没有规定依据第二百二十三条规定提起诉讼的案由是什么，如何为确定诉讼请求和诉讼主体。这导致司法实务中非常混乱的适用第二百二十三条规定，极大的影响了此类纠纷的处理。

在《司法解释》实行之前，司法实践中，利害关系人提起诉讼的案由有三种：撤销除权判决之诉、损害赔偿之诉和确认票据权利之诉：

1、除权判决作出之后，票据付款人已经付款的，利害关系人可以侵权人为被告提起票据损害赔偿之诉。

2、除权判决作出之后，票据付款人尚未付款的，利害关系人可以公示催告申请人为被告提出确认票据权利之诉。

3、撤销除权判决之诉。对利害关系人提起的撤销除权判决之诉，各地人民法院有不同处理方式，有的直接判决撤销，有的在判决中写明视为撤销，有的不予立案。

根据《司法解释》第四百六十一条的规定，对利害关系人依据民诉法第二百二十三条提起的诉讼，上述司法实践中的做法将有下列变化：其一，除权判决作出之后，票据付款人已经付款的，利害关系人可依据民诉法第二百二十三条，以撤销除权判决为诉讼请求提起诉讼。法院应予立案。其二，除权判决作出之后，票据付款人尚未付款的，利害关系人可提出确认票据权利之诉，在做出确认利害关系人为票据权利人的判决作出后，除权判决即被撤销而不是视为撤销。其三，票据损害赔偿之诉属于非票据权利纠纷，票据法司法解释已经规定了非票据权利纠纷的管辖，即因非票据权利纠纷提起的由被告住所地人民法院管辖。《司法解释》第四百六十一条没有规定依据此条可以提起票据损害赔偿之诉，民诉法第二百二十三条和司法解释第四百六十一条都不是确定票据损害赔偿之诉管辖法院的法律依据。如除权判决作出后，票据付款人已经付款的，利害关系人需要同时向除权判决法院提出撤销除权判决之诉和向相应管辖法院提出票据损害赔偿之诉。